Es un enfoque novedoso, pero probablemente será impugnado
En el umbral del segundo aniversario de la guerra en Ucrania, la administración Biden explora una vía jurídica sin precedentes: redirigir unos 300 mil millones de dólares en activos congelados del Banco Central ruso como anticipo de la deuda que Moscú acumulará por la destrucción que ha causado. La propuesta, anclada en una reinterpretación del derecho internacional de contramedidas, revela cuánto ha tensado la guerra las fronteras del orden legal global que Occidente construyó durante décadas. El camino hacia su realización exige consenso entre aliados vacilantes y una legislación congresional cuyo destino permanece incierto.
- Ucrania enfrenta una crisis de financiamiento mientras el Congreso bloquea miles de millones en ayuda suplementaria, convirtiendo los activos rusos congelados en una solución de emergencia.
- La teoría jurídica propuesta rompe con la tradición: en lugar de devolver los fondos si Rusia cumple condiciones, Occidente los retendría como pago anticipado de una deuda de reconstrucción aún sin cuantificar formalmente.
- Alemania y otros aliados del G7 frenan el impulso, preocupados por el precedente que esto podría sentar para la estabilidad de las instituciones financieras internacionales.
- La Ley REPO avanza con apoyo bipartidista en el Congreso, pero su calendario de votación sigue sin definirse mientras el presupuesto federal acapara la agenda legislativa.
- Expertos legales advierten que Rusia impugnará la ley en tribunales estadounidenses, abriendo un litigio sin mapa en territorio jurídico completamente inexplorado.
Desde hace un año, funcionarios de la administración Biden han trabajado en silencio sobre una estrategia sin precedentes: redirigir aproximadamente 300 mil millones de dólares en activos congelados del Banco Central ruso hacia Ucrania. La propuesta no se apoya en mecanismos legales convencionales, sino en una reinterpretación del derecho internacional de contramedidas: los fondos no se devolverían a Moscú si cumple condiciones, sino que se retendrían como un pago inicial de la deuda que Rusia acumulará por la reconstrucción de Ucrania, una cifra que, según la Casa Blanca, superará con creces los 300 mil millones.
El plan enfrenta obstáculos considerables. La mayor parte de esos activos está en manos de la Unión Europea; Estados Unidos controla apenas unos 5 mil millones. Para que la iniciativa tenga peso real, necesita el respaldo del G7, y aliados como Alemania han expresado reservas sobre el precedente que podría establecerse para el sistema financiero global. En paralelo, el Congreso debe aprobar la Ley REPO, un proyecto bipartidista que otorgaría al presidente autoridad para confiscar activos soberanos rusos en suelo estadounidense.
La urgencia ha crecido a medida que el Congreso resiste las solicitudes de ayuda suplementaria para Ucrania. Aun así, la administración insiste en que esta medida no sustituye los 61 mil millones que considera necesarios. Las conversaciones se intensificaron antes del segundo aniversario de la guerra, con el G7 previsto para revisarlas nuevamente a fines de febrero.
Desde el ámbito legal, el terreno es incierto. Expertos como Scott R. Anderson, de la Facultad de Derecho de Columbia, reconocen que nadie discute que Rusia le debe dinero a Ucrania, pero señalan que ningún organismo internacional ha determinado formalmente esa cifra. La Ley REPO prohíbe la revisión judicial posterior a la confiscación, aunque Rusia casi con certeza la impugnará de todos modos, dejando a los jueces ante una pregunta sin respuesta previa. Si el proyecto se aprueba, Estados Unidos y sus aliados se adentrarán en un territorio legal nuevo, con consecuencias que podrían extenderse mucho más allá del conflicto ucraniano.
Desde hace un año, funcionarios de alto nivel en la administración Biden han estado explorando en silencio una estrategia sin precedentes: cómo redirigir aproximadamente 300 mil millones de dólares en activos congelados del Banco Central ruso hacia una Ucrania que enfrenta una crisis de financiamiento. La propuesta que ha tomado forma se sustenta en una teoría jurídica novedosa, diseñada para justificar la incautación y transferencia de esos fondos como compensación por los daños causados por la invasión rusa que comenzó en febrero de 2022.
La estrategia representa un giro inusual en el derecho internacional. En lugar de devolver los activos incautados a Moscú si cumple con ciertas condiciones —como ocurriría bajo las normas tradicionales de contramedidas— el enfoque estadounidense propone que Occidente retenga el dinero como un pago inicial de la deuda que Rusia acumulará por la reconstrucción de Ucrania. Un alto funcionario del Gobierno explicó que estos activos funcionarían como un "crédito" contra lo que Rusia eventualmente deberá, una cantidad que probablemente superará con creces los 300 mil millones. La Casa Blanca argumenta que dado que la invasión rusa ha alterado el orden internacional que Occidente ha invertido décadas en construir, las naciones afectadas tienen derecho bajo el derecho internacional a adoptar tales contramedidas, incluso sin estar directamente en guerra con Rusia.
Pero la iniciativa enfrenta obstáculos significativos. La mayoría de los activos congelados del Banco Central ruso están en manos de la Unión Europea, mientras que Estados Unidos posee solo alrededor de 5 mil millones de dólares. Para que el plan tenga impacto real, requiere la aceptación de los aliados del Grupo de los 7, que incluye a Canadá, Francia, Alemania, Italia, Japón, el Reino Unido y la UE. Algunos de estos aliados, particularmente Alemania, han expresado preocupaciones sobre el precedente que esto podría establecer para las instituciones financieras globales. Además, el Congreso estadounidense debe aprobar la Ley REPO, presentada el año pasado por un grupo bipartidista de legisladores, que otorgaría al presidente la autoridad para confiscar activos soberanos rusos en territorio estadounidense.
La cuestión ha adquirido urgencia a medida que el Congreso continúa resistiéndose a las solicitudes de la Casa Blanca de miles de millones en fondos suplementarios para apoyar el esfuerzo bélico de Ucrania. Sin embargo, los funcionarios estadounidenses insisten en que esta iniciativa no reemplaza los 61 mil millones de dólares que el Gobierno afirma que necesita. Las discusiones se han intensificado antes del segundo aniversario de la guerra el 22 de febrero, y la propuesta fue discutida entre líderes del G7 en noviembre y diciembre, con planes de revisarla nuevamente en la próxima reunión del G7 a fines de febrero.
Desde una perspectiva legal, el terreno es pantanoso. Scott R. Anderson, miembro principal del Programa de Derecho de Seguridad Nacional de la Facultad de Derecho de Columbia, señaló que aunque nadie discute que Rusia probablemente le debe dinero a Ucrania, no ha habido ninguna determinación formal de esa cantidad por parte de un organismo legal internacional. Anderson describió la propuesta estadounidense como "un enfoque novedoso", aunque no necesariamente ilegal. El lenguaje de la Ley REPO es amplio, permitiendo la confiscación de "cualquier activo soberano ruso sujeto a la jurisdicción de los Estados Unidos" sin estar "sujeto a revisión judicial". Esto significa que el propietario de los bienes confiscados no podría impugnar la acción ante los tribunales después del hecho. Sin embargo, Anderson advirtió que Rusia probablemente impugnará la ley en un tribunal estadounidense de todos modos, dejando abierta la pregunta de cómo los jueces abordarán este enfoque sin precedentes.
Hay también un debate interno entre la Casa Blanca y los legisladores sobre si la Ley REPO debe incluir una enmienda que requiera que el presidente certifique que tiene el apoyo del G7 antes de proceder con la confiscación. Tal disposición podría proteger a la administración de la presión política de legisladores que podrían exigir que Biden se apodere unilateralmente de los activos rusos. Esta consideración es especialmente relevante en un momento en que los republicanos cuestionan cada vez más por qué Estados Unidos proporciona miles de millones anuales en ayuda a Ucrania.
Mientras tanto, tanto la Casa Blanca como los legisladores están cada vez más impacientes por que se promulgue la legislación. El senador republicano Jim Risch, copatrocinador del proyecto de ley, afirmó que existe un amplio acuerdo bipartidista sobre la Ley REPO en ambas cámaras del Congreso. Sin embargo, mientras el Congreso sigue lidiando con cuestiones presupuestarias inmediatas, no está claro cuándo se votará el proyecto de ley. Lo que está claro es que si se aprueba, Estados Unidos y sus aliados estarán navegando un territorio legal completamente nuevo, con consecuencias que podrían extenderse mucho más allá de Ucrania.
Citas Notables
La Casa Blanca y el Gobierno de Estados Unidos creen que Rusia debería pagar por todo el daño y la destrucción que han causado en Ucrania— Alto funcionario del Gobierno de Biden
Es un enfoque novedoso. Pero no creo que necesariamente sea ilegal— Scott R. Anderson, Facultad de Derecho de Columbia
La Conversación del Hearth Otra perspectiva de la historia
¿Por qué la administración Biden no simplemente transfiere los activos congelados sin toda esta teoría jurídica complicada?
Porque si lo hacen sin una base legal sólida, Rusia casi con certeza los demandará en tribunales estadounidenses. Necesitan un argumento que convenza a un juez de que tienen derecho a quedarse con el dinero, no solo a congelarlo.
Pero ¿no es obvio que Rusia debe pagar por la destrucción que causó?
Moralmente, probablemente sí. Legalmente, es mucho más complicado. Nadie ha determinado formalmente cuánto le debe Rusia a Ucrania. Es un número que podría ser impugnado durante años en los tribunales.
¿Por qué Alemania y otros aliados están preocupados?
Temen que si Occidente puede confiscar activos soberanos de un país por razones de política exterior, eso establece un precedente peligroso para sus propias instituciones financieras. ¿Qué impide que otro país haga lo mismo con sus activos en el futuro?
Entonces, ¿es posible que esto nunca suceda?
Es posible. Requiere que el Congreso apruebe la Ley REPO, que el G7 esté de acuerdo, y que los tribunales estadounidenses respalden el enfoque. Cualquiera de esos pasos podría fallar.
¿Y si funciona? ¿Qué significa eso para el futuro del derecho internacional?
Significaría que las naciones pueden usar sus sistemas financieros como herramientas de justicia de una manera que antes no era posible. Eso podría ser poderoso o peligroso, dependiendo de quién lo use y cómo.